Kedudukan Lembaga Negara Pasca Amandemen UUD 1945

www.gofartobing.wordpress.com

Posted on October 5, 2007 by eagle wings

Dengan perubahan sebanyak empat kali yang dilakukan terhadap UUD 1945, maka secara langsung menimbulkan perubahan-perubahan yang mendasar didalamnya. Perubahan ini juga mempengaruhi struktur dan mekanisme struktural organ-organ negara Republik Indonesia. UUD 1945 hasil amandemen ini juga mengadopsi pokok-pokok pemikiran baru yang berbeda dengan UUD 1945 yang lama. Empat diantaranya adalah:[1]

1. penegasan dianutnya cita demokrasi dan nomokrasi secara sekaligus dan saling melengkapi secara komplementer;
2. pemisahan kekuasaan dan prinsip “check and balances”;
3. pemurnian sistem pemerintahan presidensial; dan
4. penguatan cita persatuan dan keragaman dalam wadah negara kesatuan Republik Indonesia.

Sebagai Negara Hukum (Rechtstaat), bukan Negara Kekuasaan (Machtstaat), Indonesia tentunya mengakui prinsip supremasi hukum dan konstitusi, dianutnya prinsip pemisahan dan pembatasan kekuasaan menurut sistem konstitusional yang diatur dalam UUD, adanya jaminan-jaminan hak asasi manusia dalam UUD, adanya prinsip peradilan yang bebas dan tidak memihak yang menjamin persamaan setiap warga negara dalam hukum, serta menjamin keadilan bagi setiap orang, termasuk terhadap penyalahgunaan wewenang oleh pihak yang berkuasa. Berdasarkan hal ini, hukum itu sendirilah yang menjadi penentu segalanya dengan prinsip nomokrasi dan doktrin “the Rule of Law, and not of man” yang mengindikasikan bahwa hukum itu mempunyai kedudukan tertinggi (supremacy of Law), adanya persamaan dalam hukum dan pemerintah (equality before the law), dan berlakunya asas legalitas dalam segala bentuknya dalam kenyataan praktek (due process of law).

Untuk mewujudkan cita hukum ini, maka pelaksanaannya harus dijamin dengan pembangunan dan penegakan prinsip demokrasi yang berkedaulatan rakyat. Hal inilah yang ditegaskan dalam Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 hasil perubahan yang menyatakan bahwa “Negara Indonesia adalah Negara Hukum”. Ketentuan ini sebelumnya tidak dinyatakan secara tegas dalam pasal-pasal UUD 1945 yang lama, melainkan hanya dalam bagian penjelasannya saja. Sementara itu, prinsip-prinsip kedaulatan rakyat terdapat juga dalam pembukaan dan Pasal 1 ayat (2) yang menyatakan bahwa “kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilakasanakan menurut Undang-Undang Dasar”. Hal ini berarti bahwa tidak seperti dalam UUD 1945 yang lama, MPR dalam hal ini tidak lagi memiliki kekuasaan yang eksklusif sebagai satu-satunya instansi pelaku atau pelaksana kedaulatan rakyat.[2]

2.1. Presiden, MPR, dan DPR

Dengan dilakukannya amandemen terhadap UUD 1945 ini, maka rakyat merupakan pemegang kekuasaan negara tertinggi dan kedaulatan rakyat ini ditentukan dibagikan secara horizontal dengan cara memisahkannya (separation of power) menjadi kekuasaan-kekuasaan yang dinisbatkan sebagai fungsi lembaga-lembaga negara yang sederajat dan saling mengendalikan satu sama lain berdasarkan prinsip “check and balances”. Menurut pendapat saya, kedaulatan rakyat ini secara langsung diwujudnyatakan dalam Pasal 6A ayat (1) yang menyatakan bahwa “Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat” yang mengindikasikan bahwa rakyat tidak perlu lagi harus melalui MPR dalam memilih. Hal ini tentu lebih baik untuk mengoptimalkan dan meneguhkan paham kedaulatan rakyat yang dianut oleh negara Indonesia. Dalam UUD 1945 hasil amandemen ini, bukan berati bahwa akan mengindikasikan hilangnya pelaku yang selama berlakunya UUD 1945 sebelum perubahan menjadi addresatnya karena UUD 1945 hasil amandemen memberikan batasan bahwa kedaulan rakyat ini tetap harus dijalankan berdasarkan UUD. Artinya bahwa ada hal-hal dimana kedaulatan tersebut tetap harus diserahkan pelaksanaannya kepada badan atau lembaga maupun hal-hal yang langsung dapat dilaksanakan oleh rakyat. Jadi dalam hal ini, UUD 1945-lah yang dijadikan dasar rujukan pelaksanaan kedaulatan rakyat kepada rakyat itu sendiri dan atau kepada berbagai lembaga negata, bukan MPR. Menurut pendapat saya, dengan penyerahan mandat dari rakyat ketangan eksekutif ini tidak menyebabkan hilangnya kedaulatan rakyat karena secara politik, eksekutif tetap harus bertanggungjawab kepada rakyat. Namun demikian, MPR tetap merupakan rumah penjelmaan seluruh rakyat yang juga tetap memegang kekuasaan legislatif, hanya saja setelah dilakukan perubahan, MPR menjadi terdiri atas dua lembaga perwakilan yang sederajat yaitu DPR yang mencerminkan prinsip perwakilan politik (political representation) dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) yang mencerminkan prinsip perwakilan daerah (regional representaton) dari yang tadinya terdiri atas tiga yaitu DPR, Utusan Daerah, dan Utusan Golongan.

Selain itu, dalam perubahan UUD 1945 ini juga diatur ketentuan mengenai Mahkamah Konstitusi yang diberi kewenangan untuk melakukan pengujian atas Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar seperti ditentukan dalam pasal 24 ayat (1) yang berarti mencerminkan dianutnya asas pemisahan kekuasaan dan prinsip ‘check and balances’ antara cabang kekuasaan legislatif dan yudikatif. Namun demikian,menurut saya adanya perubahan-perubahan dalam UUD 1945 ini tidak menyebabkan bergesernya status MPR sebagai lembaga tertinggi negara. Hal ini terlihat dari wewenang yang masih tetap dimiliki oleh MPR dalam Pasal 3 UUD 1945 setelah perubahan yaitu:

a. mengubah dan menetapkan UUD;

b. melantik Presiden dan/atau Wakil Presiden;

c. memeberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya menurut UUD; serta

d. menetapkan Presiden dan/atau Wakil Presiden pengganti sampai terpilihnya Presiden dan/atau Wakil Presiden sebagaimana mestinya.

Dari wewenang yang dimiliki oleh MPR tersebut, memang telah terjadi perubahan dimana MPR yang semula memiliki kewenangan untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden menjadi terbatas pada wewenang melantik saja. Namun perlu diingat bahwa Presiden dan Wakil Presiden tetap baru dinyatakan sah mulai melaksanakan tugasnya apabila telah menandatangani surat pelantikan. Menurut saya, pergeseran yang terjadi tidak terlalu signifikan karena memang tidak memungkinkan rakyat secara keseluruhan yang melantik Presiden dan Wakil Presiden, sementara untuk proses pemilihan memang sudah sepantasnyalah seluruh rakyat dilibatkan. Apa yang dilakukan oleh MPR dalam proses pelantikan bagi saya tetap merupakan perwujudan dari kedaulatan rakyat itu sendiri sehingga MPR tetap dianggap sebagai lembaga tertinggi negara. Begitu juga dengan wewenang MPR baik yang pertama maupun yang ketiga. Untuk wewenang pertama dalam kaitannya dengan hak mengubah dan menetapkan UUD, menunjukkan secara tegas bahwa presiden dalam memegang kekuasaan pemerintahan tidak terlepas dari produk MPR itu sendiri yaitu UUD (Pasal 4 Ayat (1)) yang artinya bahwa tetap berada dalam kontrol MPR itu sendiri. Begitu juga dengan wewenang memberhentikan Presiden atau Wakil Presiden menunjukkan bahwa MPR tetap memegang kontrol Presiden dalam menjalankan tugasnya walaupun terbatas berdasarkan UUD yang ditetapkannya. Hal ini sebenarnya merupakan perwujudan dari sistem presidentil yang dianut oleh UUD itu sendiri yaitu pemberhentian Presiden dan Wakil Presiden hanya dapat dilakukan karena alasan hukum dan menurut prosedur yang bersifat hukum pula.

Dari rangkaian gambar tersebut, terlihat bahwa rakyat setelah adanya perubahan langsung memilih Presiden dan Wakil Presiden yang dipercayainya. Kedudukan Menteri dalam hal ini adalah tetap sebagai pembantu Presiden dalam menjalankan kabinetnya, dan menteri diangkat dan diberhentikan oleh presiden dan karena bertanggung-jawab kepada presiden, bukan parlemen, maka kedudukannya tidak tergantung parlemen. Disamping itu, para Menteri itulah yang pada hakikatnya merupakan pemimpin pemerintahan dalam bidangnya masing-masing, karena itu kedudukannya sangat penting dalam roda pemerintahan. Sehubungan dengan adanya mandat langsung dari rakyat dalam memilih Presiden dan Wakil Presiden posisi presiden dalam hal ini memang diakui cukup kuat sesuai dengan kebutuhan untuk menjamin stabilitas pemerintahan. Namun demikian, hal ini bukan berarti memberikan kesempatan timbulnya kekuasaan yang tidak terbatas karena UUD 1945 hasil perubahan tetap memberikan pembatasan jabatan Presiden paling lama dua periode yang masing-masing adalah lima tahun.

Disamping itu, beberapa badan atau lembaga negara dalam lingkungan cabang kekuasaan eksekutif ditentukan pula oleh independensinya dalam menjalankan tugas utamanya sehingga posisinya tidak berada didalam gambar karena dalam menjalankan tugas utamanya tidak boleh dipengaruhi oleh kepentingan politik pribadi presiden seperti Bank Indonesia sebagai bank sentral, Kepolisian Negara dan Kejaksaan Agung sebagai aparatur penegak hukum. Untuk menjamin hal tersebut, maka pengangkatan dan pemberhentian Gubernur dan Wakil Gubernur Bank Indonesia, Kepala Kepolisian Negara, Jaksa Agung, dan Panglima Tentara Nasional Indonesia hanya dapat dilakukan oleh Presiden setelah mendapat persetujuan dari Dewan Perwakilan Rakyat. Pemberhentian para pejabat tinggi pemerintahan tersebut tanpa didahului dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat hanya dapat dilakukan oleh Presiden apabila yang bersangkutan terbukti bersalah dan karena itu dihukum berdasarkan vonis pengadilan yang bersifat tetap karena melakukan tindak pidana menurut tata cara yang diatur dengan Undang-Undang.

Bila melihat dalam perubahan pasal 5 ayat (1) juncto pasal 20 ayat (1) dalam perubahan pertama UUD 1945 yang dipertegas lagi dengan tambahan pasal 20 ayat (2) perubahan pertama UUD 1945, UUD 1945 hasil perubahan ini belum sepenuhnya mewujudkan adanya pemisahan kekuasaan (seperation of power) sebagaimana telah disebutkan dimuka. Artinya bahwa pemisahan kekuasaan antara legislatif dan eksekutif memang belum sepenuhnya tercapai. Saya setuju dengan pendapat bahwa kekuasaan legislatif yang semula utamanya dipegang oleh presiden dengan persetujuan DPR telah dialihkan menjadi dipegang oleh DPR. Namun adanya frasa “dengan persetujuan bersama” dalam pasal 20 ayat (2) perubahan pertama UUD 1945 ini memberikan makna agar didalam membentuk undang-undang, DPR harus melaksanakannya dengan persetujuan atau bebarengan dengan Presiden sehingga mengimplikasikan bahwa undang-undang tersebut baru dapat terbentuk bila kewenangan tersebut dilaksanakan secara bersama-sama baik oleh DPR maupun Presiden.[3]

Menurut saya, frasa ini sebetulnya hanya akan menimbulkan penafsiran yang sedikit kabur mengenai pemisahan kekuasaan ini, karena frasa ini membuat kerangka berfikir untuk pertama kali bahwa pemisahan kekuasaan belum sepenuhnya tercapai. Padahal, pada Pasal 20 ayat (5) sebagai hasil perubahan kedua menunjukkan bahwa persetujuan presiden tersebut bukanlah suatu hal yang begitu penting karena disahkan atau tidak, paling lama tiga puluh hari semenjak rancangan undang-undang tersebut disetujui, rancangan tersebut tetap akan sah menjadi undang-undang. Dalam hal ini saya melihat bahwa persetujuan berarti merupakan suatu hal yang mutlak yang bila dikembalikan lagi pada asas pemisahan kekuasaan, maka Presiden tetap masih cukup berpengaruh dalam pembentukan suatu undang-undang.

---

[1]Jimly Asshiddiqie, Struktur Ketatanegaraan Indonesia Setelah Perubahan Keempat UUD Tahun 1945, Makalah disampaikan dalam Simposium Nasional yang dilakukan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional, Departemen Hukum dan HAM, Denpasar 14-18 Juli, 2003.

[2]Jimly Asshiddiqie, Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat, Pusat Studi Hukum Tata Negara FHUI, 2002, hal. 2.

[3]Maria Farida Indrati S, “Ilmu Perundang-Undangan Jilid 1